在2004年《农业机械化促进法》生效实施和连续五个中央一号文件精神的推动下，我国实施农机购置补贴政策已经5年了。那么，实施5年来，这项政策的执行效果如何？政策执行中有没有认识上的误区？操作中存在什么问题？如何改进使这项政策更好地促进农业综合生产力迅速提高，以达到政策实施之目的？最近我们就此展开了调查，与同行交流。
一、农机购置补贴的主要成效
2004年中央财政设立了农机购置补贴专项资金，并逐年加大投入力度，由2004年的7000万元增加到2007年的20亿元，4年增加了近30倍。2008年达到创记录的40亿元，比去年同期又增加1倍。实施范围扩大到所有农业县和农牧场。其政策对农机化的促进作用是非常显著的，主要表现在：
1、国家的投入极大地调动了农民发展农机化的积极性。2004年到2007年，中央财政累计投入补贴资金29.7亿元，带动地方各级财政投入36亿多元，拉动农民投入购机资金达185亿元，补贴各类农机具120万台（套），直接受益农户达114万户。
2、提高了农业装备水平和农机化水平。在购机补贴政策的引导下，农机装备结构得到初步优化，大量农业生产急需的农机投入生产一线。2007年，全国农机总动力达到7.6亿KW，比上年增长4.7%，比2003年增长26%。其中大中型拖拉机达到187.3万台，比上年增长11.7%；大中型拖拉机配套农具298万台，同比年增长12.8%；联合收割机达62.1万台，同比年增长9.3%。农业机械的快速增加，大大提高了农业生产的科技含量，加快了农业科技成果转化为生产力的步伐。2007年全国耕种收综合机械化水平达41%，比上年提高1.7个百分点，全国机耕、机播、机收水平分别达到57%、33%、27%。
3、推动了农机服务产业化的大发展，带动了农机工业和相关产业进步，繁荣了农村经济。在政策拉动下，农机大户、农机合作社、专业协会、公司等新型农机社会化服务组织纷纷涌现，农机服务进一步向市场化、社会化、产业化发展。2007年全国各类农机服务组织、农机户达到3650万个，比2003年增长19%；全年农机经营服务收入达到3060亿元，同比增长8.2%。农机购置补贴政策直接拉动了农村对农业机械的生产性消费，刺激了农机工业的发展。2007年，规模以上农机工业总产值达1300亿元，同比增长25%，产销率达98%以上。农机生产、销售、维修、相关服务等市场健康发展，增加了农民的就业岗位，拓宽了农民的就业渠道，促进了二、三产业的发展，繁荣了农村经济。
二、对农机购置补贴政策认识上的误区和存在的问题
1、认识上的误区
农机购置补贴政策是基于《农业机械化促进法》和中央一号文件而出台的支农惠农政策，因此政策的初衷重点在“促进”上，它是一项长期政策，而非短期行为。
促进，首先是推动发展。农业是自然再生产与经济再生产紧密交织的特殊产业，与工业相比，它受自然资源、生产力水平等诸多条件限制，生产的季节性周期长，很多因素是人力难以控制的，因此千百年来始终处于弱势产业的地位。但另一方面，农业又是人类赖以生存的物质基础。没有农业的稳定与发展，其它的一切发展都是空中楼阁。正因为如此，全球几乎所有的发达国家无一例外地给予农业以极大的支持。农机化是农业发展的物质基础和科技支撑，它可以改善生产方式，提高生产力，提高资源利用率和劳动生产率。因此，支持农机化发展的根本目的在于提提高农业的劳动生产率，提高农业的有效供给水平。
其二是引导发展。农民对于购买和使用农机，往往是从直观的和眼前的利益来进行价值判断，缺乏宏观的价值取向和判断。如果我们片面强调满足农民的需求，导致的后果可能是资源配置效率的下降和结构性失衡，与目标背道而驰。
第三，普惠制不是户户购机制。一方面购置补贴政策的执行要讲公平、公正、公开，也就是说，凡是农民提出申请，只要资金允许，都应该得到满足。但另一方面我国以家庭经营为基础的农业，其经营规模是超小型化的，户户购机实际上即不经济也无必要。以稻麦轮作区为例，配置一套粮作机械（以中型机计算），约需8—10万元，可以完成100亩农田作业任务，而该区农户经营规模平均只有7亩左右，这样就产生了97%的闲置和浪费。显然这样的结果是与政策的初衷相背离的。
第四，结构优化与现实需求之间的矛盾。农民的从众心理是一个障碍。看到别人买了一台机械经营不错，赚了大钱，自己不加思考也就跟着买这样的机械。这在地区性短缺的情况下是可行的。但放在全国范围内来看，又是非常盲目的。以联合收割机为例，在短缺的地区作业，亩作业费收入为50—60元，按这一价格算（考虑跨地区作业因素），其纯利率在35%—40%之间，投资回收期约为3年左右；在饱和地区作业，亩作业费收入仅有不足20元/亩，其纯利率不到15%，照此计算，投资回收期要8—10年。因此结构优化中应包含着总量控制之意，决不能盲目发展，造成国家有限资源的浪费，同时也会打击农民发展农机的积极性，这是一种不可持续的发展。其五，农机管理部门内部缺乏协调，难以形成整体合力，来共同推进农机化健康发展。其六，缺乏选择，难以突出优势农业机械化发展问题。在农民的选择与农机管理部门的宏观调控之间发生矛盾时，往往难以调和这种矛盾，从满足农民的选择中失去了协调发展的目标。
2、存在问题
由于认识上的误区，导致农机购置补贴政策执行中出现一些不容忽视的问题，主要表现在：
（1）农机购置补贴政策执行与当地农业发展相脱节。在农民需要什么机械我们就补贴提供什么机械，从而放弃引导的思想误区指导下，导致补贴的机械越多，与实际发展目标相去越远的状况越来越突出。以某县为例，2007年上级下达农机购置补贴资金50万元。当年享受购置补贴农户110户，其中仅拖拉机就达90户，这些拖拉机实际配套的农具不足10台。我们知道，拖拉机如果仅配拖车，实际上就是一个“机动车”，只有运输功能，而不能参加农业生产。这样的补贴“补”的再多，农业机械化水平仍然难有提高，从而与政策设计目标相去甚远。
（2）缺乏引导，不利于均衡发展。农民有极强的从众心理，他们在购置农机设备时，缺乏有关产品的信息和选配知识，也难以掌握本地区某种机械的社会拥有量。往往是看到别人买什么机械，自己跟着买什么机械。随大流的结果是，某种熟悉的机型在本地区饱和，而不熟悉的、性能更先进的机械反而成了空白，造成机械配置严重失衡，不利于当地农机化发展。
（3）农机结构难以优化，造成短缺与饱和并存的局面。在目前国家投入的农机购置补贴资金非常紧缺的情况下，我们不可能不加选择地全面推进。但实际工作中并没有将这一观念坚持下来。仍以联合收割机为例，目前就全国的拥有量而言，已基本能满足生产需要。但如果细分需求，就会发现，事实并非如此。我国联合收割机从脱粒结构看，主要有两种类型，即全喂入和半喂入式。前几年由于供给不足，人们在选择机械时“饥不择食”，只要效率高就行。现在经几年实践人们把两种机型做了比较，发现其应用效果大相径庭。半喂入机与全喂入机相比，前者要经过割台搅龙、割下物输送搅龙、脱下物提升搅龙、出粮搅龙四次挤压，稻谷由于其皮质和米粒都脆性大，多次挤压后表面看似完整，但实际上有大约30%—40%已被挤碎。这样的原料加工出的大米碎米率高，商品品质下降，因而其实际价格下降较多。而后者只有一个升粮搅龙，只受一次挤压，其成品率显著提高。因此其需求成倍提高，造成了该种机型在稻作区的极度短缺，农民的需求难以得到有效满足，制约了水稻产业的发展。
（4）补贴标准偏低，使“促进”作用受到制约。目前，农机购置补贴标准全国统一，即补贴额度为机械购价的30%，单台（套）机械的补贴最高不得超过5万元。这一政策的设计初衷是要让有限的购置补贴资金惠及更多农户，提高覆盖面。但我国地域辽阔，各地经济情况有很大差异。这对购置小型机械是可以的，但对于购置大型成套的农机设备而言，实际上是杯水车薪，难以有效拉动农民购机。同时在客观上也限制了农机大户的发展，与国家支持农机服务产业化发展的愿望相左。
（5）农机部门内部缺乏协调，农机安全管理有失控之危险。按照《道路交通安全法》及农业部《联合收割机及驾驶人安全监理规定》，拖拉机及联合收割机实行号牌、行驶证管理，其驾驶人实行驾驶证管理，并实行定期的机械安全年检和驾驶证审验制。几十年来的实践证明，这是对农机实现有效的安全监管的法制性安排。但近几年来，由于法律安排和部门分工上的缺陷，加之部门内部也缺乏有效的沟通和协调，无牌无证的农机有大量增加的趋势，农机安全监管在一些地方有失控的危险。以某县为例，2006—2007两个年度，享受农机购置补贴的拖拉机约150台，而实际入户挂牌仅有30台，为拖拉机增量的20%；补贴联合收割机20台，实际入户挂牌仅3台，占增量的15%。大量的增量农机成为“黑车非驾”，形成新的农机安全隐患。
（6）优势农业产业发展急需的机械得不到发展。各个地区，由于农业资源各具特色，形成了自己独特的优势农业产业。农机购置补贴政策在执行中理应向这些优势产业倾斜，从而支持农业产业化发展。但在实际工作中，由于一些人的急功近利思想，见到哪种机械赚钱，就一窝蜂地购买，导致当地优势产业机械得不到相应发展，从而延缓了优势产业的发展，影响到农民增收和农业现代化进程。
三、对实施农机购置补贴的政策建议
1、消除认识上的误区，采取积极心态，用好农机购置补贴政策，引导农机化向结构优化、布局合理、高效使用方向发展。国家农机购置补贴政策，是一个连续性的、随着国家财力增加规模逐步扩大、覆盖面逐步提高、补贴额度逐步提高的动态过程，决不是权宜之计和短期行为。这一点从发达国家的实践可以得到证实。以英、法、美、日等国家可以看出，对购机农户给予补贴是一项长期的政策取向。这些国家先后于上世纪四十年代至六十年代就实现了农业机械化，但时至今日，仍然在向农民提供购机补贴。因此，我们应根据这一趋势，制定国家和各个地区不同时期农机购置补贴的长效战略和政策，引导农机化健康、有序、协调发展。
2、注重引导，优化结构，效益优先，兼顾公平。我们已经步入市场经济快车道。从宏观上讲，应该提高农机购置补贴的计划性，做到统筹安排，分阶段实施。各个阶段要有不同的扶持重点，各个地区要有自己的购置补贴特色，以促进农业产业的稳定发展。在享受购置补贴政策上要有所为、有所不为；优先发展的机械多补，限制发展的机械少补或者不补；生产急需而又短缺的机械提高补贴标准，拉动其快速发展；已经能满足生产需要的机械只给予其更新换代补贴；结构性短缺的机械优先给予补贴（如稻作区的半喂入联合收割机）；在选择补贴对象上，要效益优先，要支持规模生产，先进的生产方式要优先享受补贴，促进其尽快发展，产生更大的辐射带动作用。
3、随着农机购置补贴资金规模的扩大，要提高补贴标准。为适应农业规模化、集约化、产业化、标准化发展的要求，要鼓励、支持农业企业化经营者。对于这些经营者要取消只准享受一次购置补贴的限制，取消单台（套）机械购置补贴的最高限额，鼓励其拥有机械的大型化、成套化，通过提高配套比和集成化水平来提高其经营水平和市场竞争力。由于我国目前农业以家庭经营为主，规模较小。在这种情况下，要支持农机服务社会化发展；农机购置补贴要向农机专业户、大户、服务公司等倾斜，扶持其做大做强，成长为农机服务产业的“龙头”，发挥其示范带动作用，以加快我国农业现代化步伐。
4、农机部门要发挥好协调和合作功能，即要促进农机化发展，又要保持其发展的质量和安全，建设一个高效、安全的农机化体系，是时代赋予我们的使命。执行农机购置补贴政策的农机管理机构要主动配合，着力提高农机安全监管水平；负责农机安全监管的机构应战线前移，主动参与，沟通信息，掌握情况，及时为购机者办理登记注册事宜。在农户办理购置补贴申请时就开始介入。一些地方在农户购置补贴手续办理时收取农机注册登记保证金的做法，对于提高农机入户挂牌率起到了积极作用，应该予以肯定。积极的探索，只要有利于提高农机安全监管水平，又使农民乐于接受，就应该推而广之。
5、关于优势农业产业机械化发展问题。陕西省南郑县农机管理部门的做法值得借鉴。该县依据县委、县政府确定的农业优势产业发展政策，在国家农机购置补贴目录内选择农机购置补贴的批次、决定资金使用规模、优先发展的机型等作法，做到了政府、农民、社会“三满意”，把有限的购置补贴资金用在刀刃上。根据该县的实际，以提高农田作业水平和优势产业机械化水平为重点，确定了机具对象。即第一批次为手扶拖拉机及配套机具、设施农业急需的微耕机及配套机具，优先办理，足量供给；第二批次为高性能半喂入联合收割机及渔业机械，只要资金允许，优先办理；第三批次为轮式拖拉机及配套机械，凡申请购机者一次购买配套机具在两台及其以上者，在该批次内优先安排；只购轮式拖拉机及配套机具在一台的，视资金情况安排；不购配套机具的申请户原则上不予批准。2008年，提出申请、预约登记的农户近300户，约需购置补贴资金近350万元。通过批次安排，突出该县五大农业产业发展重点，有效化解了需求与供给之间的矛盾，也使农机管理部门掌握了优化农机结构的主动权。
6、关于加强宣传与引导。陕西省农机管理部门为了引导农民的购机行为，整合农机推广、生产企业、供应企业创办了农机展示超市，集中展示该省生产急需的农机，起到了强有力的宣传、示范与引导作用。这一作法可以有效解决农民在购机时信息不对称、盲目跟进的倾向，值得推广。为了加强引导，各地可以如法炮制，整合资源，建立地区性农机展示与推广超市，为农民提供更多的选择空间，引导农机购健康发展。
（编辑：钟双玲）
